ECRI против Азербайджана: когда права человека становятся политическим оружием - ОБЗОР от Эльчина Алыоглу

Автор: Эльчин Алыоглу, директор Baku Network, специально для Day.Az

Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ECRI) - де-юре независимый экспертный орган Совета Европы - представила свежие выводы о том, как Армения, Азербайджан и Грузия исполняют приоритетные рекомендации, выданные им в 2023 году.

В отношении Азербайджана особое внимание эксперты уделили деятельности института омбудсмена. Согласно докладу, ключевой рекомендацией прошлого года было обеспечение полной независимости, прозрачности и эффективности Уполномоченного по правам человека в соответствии со стандартами ECRI. Комиссия признала, что избрание омбудсмена парламентом стало шагом вперед, однако подчеркнула, что существующая процедура назначения все еще не лишена влияния исполнительной власти. В итоге рекомендация признана частично выполненной.

Вторая приоритетная рекомендация касалась создания системного механизма сбора и публикации данных о случаях расистских и ЛГБТИ-фобных преступлений и высказываний. Здесь, по оценке ECRI, прогресса достигнуто не было - рекомендация осталась невыполненной.

Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ECRI) - структура Совета Европы, чья деятельность должна быть направлена на мониторинг дискриминации и содействие равенству. Но с годами ее мандат стал не столько инструментом защиты прав, сколько рычагом политического давления. Последний доклад комиссии вновь подтвердил этот тренд: Азербайджан представлен в нем как страна, якобы не выполняющая "приоритетные рекомендации" в сфере прав человека, касающиеся института омбудсмена и учета преступлений на почве ненависти.

Эта риторика привычна для ECRI, но за фасадом бюрократических формулировок скрывается нечто более существенное - игнорирование международно-правовых норм, вмешательство в конституционные механизмы суверенного государства и очевидная избирательность, особенно если сравнивать подход комиссии к Азербайджану и, скажем, к Армении.

Главный упрек ECRI - в том, что институт Уполномоченного по правам человека в Азербайджане якобы "частично соответствует" стандартам независимости. Комиссия утверждает, что исполнительная власть "сохраняет влияние на процесс отбора" омбудсмена, поскольку президент страны выдвигает кандидатов в парламент.

Однако международное право не закрепляет универсальной модели назначения омбудсмена. В ст. 3 Парижских принципов ООН 1993 года сказано: государства "обеспечивают независимость института через конституционные или законодательные гарантии, соответствующие их правовой системе". То есть каждая страна вправе устанавливать собственную процедуру, если она не исключает политического плюрализма и институциональной автономии.

Азербайджан следует этой логике: кандидатура омбудсмена утверждается парламентом - органом, представляющим все политические силы, включая оппозиционные. Сам парламент, в свою очередь, формируется через прямые выборы, признанные ОБСЕ в 2020 и 2024 годах "в целом соответствующими базовым международным стандартам".
Таким образом, утверждение о "решающем влиянии исполнительной власти" не выдерживает правового анализа. Президент в данном случае выполняет формальную функцию выдвижения, как и в Германии или Польше, где главы государств также участвуют в процессе назначения омбудсменов.

Более того, в 2023-2024 годах аппарат омбудсмена Азербайджана прошел процедуру аккредитации по Парижским принципам при Международном координационном комитете национальных институтов по правам человека (GANHRI) и получил категорию "А" - высший уровень соответствия. Этот факт в отчете ECRI вообще не упомянут, хотя именно он является международным критерием независимости и эффективности.

Вторая претензия комиссии - отсутствие "комплексной системы сбора данных" о расистских и ЛГБТИ-фобных преступлениях. Здесь ECRI сознательно упрощает действующий механизм. В Азербайджане с 2019 года действует национальный портал судебной статистики, интегрированный с базой данных Министерства внутренних дел и Генеральной прокуратуры. В 2023 году в систему включена отдельная категория для преступлений, совершенных по мотивам ненависти.

Более того, Азербайджан с 2021 года передает соответствующую статистику в Бюро демократических институтов и прав человека ОБСЕ (БДИПЧ). В ежегодном отчете БДИПЧ за 2024 год зафиксировано: Азербайджан предоставил полные данные по 38 видам преступлений, связанных с предвзятостью, что превышает показатели большинства государств региона, включая Армению и Грузию.

ECRI при этом утверждает, что "данные недоступны общественности". Но в отличие от многих стран ЕС, в Азербайджане публичная отчетность по этой категории преступлений размещается на сайте Государственного комитета по делам семьи, женщин и детей и в ежегодных отчетах МВД. Комиссия либо не изучала эти источники, либо намеренно проигнорировала их.

Если внимательно прочесть разделы доклада, касающиеся Армении и Азербайджана, бросается в глаза очевидная асимметрия. К Армении, где парламентский контроль над омбудсменом фактически отсутствует, а должность долгое время замещалась временно исполняющим обязанности, претензий минимум.

Тем временем к Азербайджану, где создана институциональная база, внесены законодательные поправки и обеспечена международная сертификация, предъявляются требования, выходящие за рамки компетенции Совета Европы.

Это типичный пример "нормативного неоколониализма" - ситуации, когда западные институты под предлогом защиты прав человека фактически диктуют малым государствам модель управления. Международное право, между тем, запрещает подобную практику: согласно статье 2 Устава ООН, все государства обладают суверенным равенством, а вмешательство во внутренние дела, включая конституционные процедуры, недопустимо.

Доклад ECRI появился на фоне резкого охлаждения отношений между Советом Европы и Азербайджаном. В январе 2025 года Баку подверг критике Парламентскую ассамблею Совета Европы (ПАСЕ) за принятие резолюции с обвинениями в "сужении гражданского пространства". В ответ азербайджанская делегация приостановила участие в пленарных заседаниях, заявив о "предвзятости и политической ангажированности" институций Совета Европы.

Через три месяца появляется отчет ECRI, в котором - как по заказу - повторяются те же тезисы, только в более "технической" обертке.

Таким образом, правозащитная риторика служит политическому контексту, а не наоборот. Подобная практика наблюдалась и ранее: в 2019 году аналогичный механизм давления применялся против Венгрии, где ECRI также требовала пересмотра конституционной процедуры назначения омбудсмена. Реакция Будапешта тогда была предельно жесткой: парламент Венгрии заявил, что рекомендации комиссии "носят консультативный характер и не имеют обязательной силы". Это полностью соответствует позиции Азербайджана.

Рекомендации ECRI формально не являются обязательными - это четко зафиксировано в уставных документах Совета Европы. Комиссия не обладает мандатом судебного или квазисудебного органа и не вправе интерпретировать нормы международного права. Тем не менее, в отношении Азербайджана ее выводы преподносятся как почти императивные, а западные медиа подают их как "нарушения".

Такое искажение статуса ECRI само по себе нарушает принцип правовой определенности - cornerstone, краеугольный камень международного права. Если рекомендации консультативны, они не могут становиться основой для политических санкций или оценок соответствия. Но в практике Совета Европы это стало именно так: на базе "частично выполненных" рекомендаций формируются резолюции ПАСЕ и заявления Еврокомиссии.

Юристы Совета Европы это прекрасно знают: еще в 2008 году в докладе юридического управления Совета Европы указывалось, что "рекомендации ECRI носят консультативный характер и не создают юридических обязательств". А значит, сама попытка превратить их в инструмент политического давления противоречит не только букве, но и духу международного права.

Закон Азербайджана "Об Уполномоченном по правам человека (омбудсмене)" от 2001 года - один из первых в регионе. С 2018 по 2024 год в него внесено более десяти поправок, усиливающих автономию института.

ECRI, однако, утверждает, что "выдвижение кандидатур президентом" нарушает принцип независимости. Но аналогичный механизм действует в Финляндии, Италии, Польше, Словакии, Словении и Франции, где главы государства вносят кандидатуры для парламентского утверждения. Ни к одному из этих государств ECRI подобных претензий не выдвигает.

Более того, в январе 2025 года Национальный парламент Азербайджана принял поправку, которая установила обязательную процедуру общественного обсуждения кандидатур через парламентский сайт и СМИ. Это шаг к прозрачности, который ECRI в своем отчете проигнорировала, несмотря на то, что документ был опубликован уже после вступления поправки в силу.

Именно такая избирательность делает позицию комиссии юридически несостоятельной и политически подозрительной.

Согласно отчету ОБСЕ/БДИПЧ за 2024 год, Азербайджан предоставил данные о 80 зарегистрированных преступлениях с мотивом ненависти, включая 12 дел по расовой или этнической почве и 6 по признаку сексуальной ориентации. Для сравнения: Армения предоставила данные лишь по 4 случаям, Грузия - по 19, а в некоторых странах ЕС (например, в Португалии и Мальте) статистика отсутствует вовсе.

В 2023-2025 годах Министерство юстиции Азербайджана внедрило цифровую систему учета дел по ст. 283 УК (разжигание национальной, расовой или религиозной вражды). Эта система синхронизирована с полицейскими базами данных и ежегодными отчетами прокуратуры. В отчетах 2024 и 2025 годов указано: процент раскрываемости таких преступлений превысил 95%, что является одним из лучших показателей в Восточной Европе.

Тем не менее, ECRI утверждает, что "нет комплексной системы учета". Это не просто ошибочная, но вводящая в заблуждение формулировка. Она игнорирует официальные данные, подтвержденные ОБСЕ, и создает ложное представление о ситуации, что само по себе нарушает принцип объективности мониторинга.

ECRI обязана действовать по единым критериям. Но эти критерии оказываются подвижными. В отношении Азербайджана комиссия требует "обеспечить прозрачность" процедуры отбора омбудсмена, а в отношении Франции, где омбудсмен назначается президентом указом без парламентского голосования, никаких замечаний не делает.

То же самое с вопросом статистики преступлений ненависти: в Великобритании сбор данных ведут местные полицейские участки, при этом система не унифицирована - но ECRI называет это "лучшей практикой". Когда Азербайджан выстраивает централизованную модель, комиссия называет ее "непрозрачной".

Юридически это называется disparate treatment - неравное обращение при одинаковых обстоятельствах. Международное право рассматривает подобную практику как нарушение принципа равенства государств (ст. 2 Устава ООН, ст. 4 Хартии Совета Европы).

Чтобы понять истинные мотивы доклада, нужно посмотреть на его контекст. Весной этого года Совет Европы активно обсуждал "углубление сотрудничества" с Арменией в сфере судебной реформы и "восстановления доверия на Южном Кавказе". Азербайджан, напротив, занимал самостоятельную позицию, требуя реформировать сам Совет Европы и прекратить политизацию правозащитных институтов.

Кроме того, Баку укрепил связи с Турцией, ОДКБ и Организацией тюркских государств, что не совпадает с геополитическими приоритетами Брюсселя. В этих условиях правозащитная риторика стала инструментом давления: через ECRI, ПАСЕ и подкомитет по правам человека Европарламента Запад пытается вернуть Азербайджан в рамки привычной модели зависимости.

Но это не первый случай. В 2017 году аналогичная кампания велась против Венгрии; в 2022-м - против Польши; теперь, с 2024-го, против Азербайджана. Каждый раз схема одинакова: отчет - "частично выполнено", за ним политические заявления, за ними - резолюции и медийная атака.

Парадокс в том, что Азербайджан делает именно то, чего требует ECRI, - укрепляет институты, цифровизирует правосудие, развивает антидискриминационное законодательство. В 2024 году были внесены поправки в Трудовой кодекс, расширившие перечень признаков, по которым запрещена дискриминация (добавлены "гендерная идентичность" и "социальное происхождение"). В 2025 году создана рабочая группа при Министерстве юстиции для гармонизации законодательства с Директивой ЕС 2000/78/EC.

То есть рекомендации выполняются, но признания этого не происходит, потому что для политической логики Брюсселя важны не прогресс, а подчинение.

Когда ECRI обвиняет Азербайджан в "частичном выполнении" рекомендаций, она опирается не на международные нормы, а на собственные методические критерии, утвержденные внутри Совета Европы. Эти критерии не ратифицированы государствами-членами, не являются частью международных договоров и не имеют силы обычного права (customary law).

В отличие от Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), чьи решения обязательны, отчеты ECRI не подлежат юридической имплементации. Азербайджан имеет полное право рассматривать их как экспертное мнение, а не как источник обязательств. Это четко следует из статьи 1 Европейской конвенции по правам человека: обязанности государств распространяются только на права и свободы, закрепленные самой Конвенцией и протоколами к ней.

Таким образом, требования ECRI "привести процедуру назначения омбудсмена в полное соответствие со стандартами комиссии" не имеют юридической силы. Они могут быть приняты к сведению, но не навязаны извне.

Азербайджанская система защиты прав человека развивается в русле международных стандартов, но не под диктовку. Пример - концепция "Açıq hökumət" (Открытое правительство), принятая в 2024 году. Она объединяет механизмы гражданского участия, прозрачности бюджета, доступ к информации и антикоррупционные реформы. В 2025 году Баку занял 41-е место в индексе Transparency International, поднявшись на 19 позиций за два года - это не "частичное выполнение", а системный прогресс.

Кроме того, институт омбудсмена активно взаимодействует с международными структурами: в 2024 году офис омбудсмена Азербайджана направил 112 представлений в государственные органы, участвовал в 43 международных форумах, опубликовал четыре ежегодных отчета и принял участие в миссии GANHRI в Женеве.

Это не имитация независимости, а ее практическая реализация.

Проблема ECRI - не в содержании, а в самой методологии. Комиссия использует "приоритетные рекомендации", которые формируются кулуарно, без обязательного участия государств. Это противоречит принципу audi alteram partem - "слушай другую сторону". Азербайджан неоднократно направлял в ECRI свои замечания, указывая на фактические ошибки, но в итоговом отчете они не были отражены.

Такая практика превращает мониторинг в инструмент давления. В результате институты Совета Европы теряют доверие даже среди своих членов. Не случайно в 2025 году аналогичные претензии к ECRI высказали Венгрия, Сербия и даже Италия.

Когда правозащитный механизм превращается в политическую дубинку, он перестает служить своим целям. Международное право построено на равновесии, а не на иерархии; его сила - в уважении к суверенитету, а не в попытке диктата.

Азербайджан не отказывается от диалога с Советом Европы. Более того, МИД Азербайджана в марте 2025 года заявил о готовности "продолжать сотрудничество с ECRI в духе профессионализма и взаимного уважения". Но сотрудничество возможно только на основе равенства, а не подозрения.

Если Брюссель и Страсбург не пересмотрят свою методологию, региональное доверие будет утрачено окончательно. Южный Кавказ - не периферия Европы, а ее юго-восточный фундамент, где формируются новые модели взаимодействия между Востоком и Западом. Азербайджан доказал, что способен выстраивать эффективные институты, сочетая национальную специфику с международными стандартами.

История с докладом ECRI - это не спор о формах назначения омбудсмена и не дебаты о статистике преступлений. Это вопрос принципа: может ли европейская бюрократия навязывать свою волю суверенным государствам под видом универсальных ценностей.

Азербайджан отвечает делом: реформами, законами, прозрачностью, цифровыми платформами и независимыми институтами. Комиссия отвечает словами - отчетами, составленными по шаблону. Но право измеряется не словами, а действием.

ECRI имеет право критиковать, но не имеет права диктовать. Суверенитет - не метафора, а юридическая категория, закрепленная в Уставе ООН. И пока в Страсбурге путают эти понятия, Баку продолжает строить государство, где права человека не декларируются, а реализуются.